【裁判要点】

现实中，导致土地闲置的政府原因或不可抗力原因出现的时间和期间不外乎以下三种情形：一是出现时间和期间全部在土地动工开发日期之前，二是出现时间在土地动工开发日期之前、期间跨越动工开发日期，三是出现时间和期间均在土地动工开发日期之后。如果属于第一、二种情形，由于政府原因或不可抗力导致土地开发前期准备工作无法进行，从保护土地使用权人权益的角度出发，应在上述原因消除后顺延动工开发日期，但此情形不属于重新确定动工开发日期；如果属于第三种情形，由于土地动工开发准备期间属企业自身耽误的时间，从公平的角度出发，不存在顺延动工开发日期的问题，更不存在重新确定动工开发日期的问题。

【裁判文书】

海南省高级人民法院

行政判决书

（2019）琼行终727号

上诉人（一审被告）海口市人民政府，住所地海口市秀英区长滨一路市政府第二办公区。

法定代表人丁晖，市长。

委托代理人杜高翔，海口市自然资源和规划局工作人员。

委托代理人黄一乐，北京盈科（海口）律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）海南中和（集团）有限公司，住所地海口市。

法定代表人崔学云，董事长。

委托代理人庄毅仁，海南海大平正律师事务所律师。

委托代理人简有章，海南海大平正律师事务所律师。

一审被告海南省人民政府，住所地海口市国兴大道9号。

法定代表人沈晓明，省长。

委托代理人苏鹏，海南省司法厅工作人员。

上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）因被上诉人海南中和（集团）有限公司（以下简称中和公司）诉其及一审被告海南省人民政府（以下简称省政府）土地行政处罚及行政复议一案，不服海南省海口市中级人民法院（2019）琼01行初258号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

2018年1月3日，海口市政府作出海府罚字〔2018〕33号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称33号收地决定），认为中和公司位于海口市保税区的39416.29平方米土地[土地证号海口市国用（2004）第001708号《国有土地使用证》（以下简称第001708号土地证），以下简称第001708号地块]，存在因该公司原因超过动工开发期限满两年未动工开发建设的情况，根据《闲置土地处置办法》第十四条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条的规定，决定无偿收回该国有建设用地使用权。中和公司不服，向省政府提起行政复议。2018年12月28日，省政府作出琼府复决〔2018〕144号《行政复议决定书》（以下简称144号复议决定），维持了海口市政府的33号收地决定。中和公司仍不服，提起本案诉讼，请求撤销33号收地决定和144号复议决定。

一审查明，2002年9月18日，中和公司与海口保税区开发建设总公司签订《海口保税区土地使用权转让合同》，约定将位于海口市保税区101190.10平方米（约合151.9亩）国有土地使用权转让给中和公司。2002年9月30日，海口保税区规划建设土地管理局（以下简称海口保税区土管局）批复同意中和公司受让该土地，明确该土地性质为工业用地，用于制药项目建设。之后，海口市政府就该宗土地向中和公司核发了海口市国有（2004）第001082号《国有土地使用证》（以下简称第001082号土地证）。2003年1月，中和公司申请在该土地上建设“海南和信堂药厂”。海口保税区管理委员会（以下简称海口保税区管委会）于2003年2月批复同意中和公司的“海南和信堂药厂”项目立项，项目计划总投资19900万元。中和公司就该项目于2003年4月取得《建设工程规划临时许可证》，于2003年11月17日取得《建筑工程施工许可证》，证载建设规模10008.5平方米。2005年12月该药厂工程经竣工验收合格，并于2006年8月15日完成房产证办理，1、2、3号厂房证载建筑面积总和为10537.07平方米[药厂用地系第001082号宗地中分割出来的海口市国用（2004）第001709号《国有土地使用证》（以下简称第001709号土地证）项下土地]。

2004年2月15日，海口市政府召开研究协调南海大道汽车交易一条街项目建设问题市长办公会议，议定：“今后南海大道不符合汽车交易一条街规划的项目一律不批，现有的项目与规划不相符的要逐步调整，请规划局另拟调整方案，待政府专题研究。”会议形成《海口市人民政府市长办公会议纪要》（第18期）。

为落实南海大道汽车交易一条街的规划建设安排，海口保税区土管局于2004年6月21日向原海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）报送了《关于海南中和（集团）有限公司国有土地使用证分割的说明》。海口市政府将中和公司所持第001082号土地证宗地分割成两块土地，并于2004年6月30日重新核发土地证，证号分别为海口市国用（2004）第001432号的工业用地（以下简称第001432号地块）和海口市国用（2004）第001433号（以下简称第001433号地块）的商业用地。基于相同原因，2004年7月13日，海口保税区土管局向海口市国土局报送了《关于海南中和（集团）有限公司国有土地使用证分割的说明》。2004年7月16日，海口市政府又将上述第001432号地块分割为两块用地，分别核发新土地证号第001708号和第001709号，登记用途均为工业用地。该第001708号地块即为本案诉争土地，登记面积39416.29平方米（约合59.1亩）。

中和公司分别于2004年12月、2005年5月、2008年6月向海口保税区土管局申请“中和广场”项目报建，该局以南海大道汽车交易一条街的××区修规未出台为由，未予受理。

2012年9月5日，海口市规划局公布《海口市城西片区控制性详细规划》（以下简称《城西控规》），明确海口市城西片区A-1-3地块（含第001708号地块和第001433号地块）用地性质规划为商住用地。

2013年10月23日，省政府发布琼府〔2013〕68号《海南省人民政府关于促进房地产业持续健康发展的若干意见》，明确要“适当降低纯商品住房开发的比例。自2013年起，逐步降低商品住房开发比例。对已规划为居住用地或已出让但未开发的居住用地，鼓励市县根据产业布局，依法调整为商业或者旅游用地”。

2014年3月20日，中和公司向海口保税区土管局提交了《关于申请编制海口市城西片区控规A-1-3地块“控规调整论证报告”的请示》，请示拟建占地7.27公顷，包括写字楼和酒店的“海南中和国际城”，并申请将该地块由商住用地调整为商服用地。该局于同年3月26日复函中和公司，告知其向海口市规划局申请办理。同年3月28日，中和公司向海口市规划局提交了《关于申请海口市城西片区A-1-3地块“控规调整”的请示》，申请将A-1-3地块由商住用地调整为商服类用地，建设指标也作相应调整。针对中和公司的该请示，同年5月7日，海口市规划局去函海口市综合保税区，告知A-1-3地块属保税区管理范围，按规定依程序办理。该函也同时抄送中和公司。同年12月4日，中和公司又向海口市规划局提交了《关于城西片区A-1-3地块用地指标调整的请示》，申请将A-1-3地块容积率由3.5调整到4.2，建筑密度由20%调整到35%。海口市规划局于2015年10月15日作出《关于海南中和集团城西片区A-1-3地块规划情况的复函》，主要内容：“文中所提用地位于原海口综合保税区范围内，对于该地块的规划调整问题，市政府2015年3月已专题议定，在市政府对原海口综合保税园区今后的产业导向和功能定位没有明确意见前，暂缓启动此类单一地块的控规调整”。

2015年10月29日，中和公司再次就A-1-3地块向海口市规划局申请启动控规调整，以便公司完成报建，启动工程建设。同年11月10日，海口市规划局就中和公司的再次请示，向海口市政府提交了《关于启动城西片区控规A-1-3地块规划指标调整的请示》。之后，海口市政府召开了研究包括城西片区A-1-3地块规划指标调整等内容的专题会议，于2016年1月14日形成此次会议的〔2016〕16号《专题会议纪要》，主要内容：“原则同意市规划局启动A-1-3地块控规局部调整程序。”该纪要同时要求海口市规划局应遵循“充分预留周边路网及基础设施和公用设施用地”等五项原则进行调整。同年1月27日，海口市规划局向中和公司出具了《关于城西片区A-1-3地块（海南中和国际城项目）用地规划修改问题的函》。后经专家论证、专家评审、公示等程序，海口市规划局于同年9月27日向海口市政府提交了《关于<海口市城西片区控制性详细规划>A-1-3地块规划修改的请示》，2016年10月28日经海口市政府批准后，完成A-1-3地块控规局部调整，将涉案土地的规划用地性质由商住用地修改为商业商务用地，出台了《海口市城西片区控制性详细规划分图图则（修改后）》。

2016年11月10日、12月2日，中和公司依据修改后的规划先后向海口市国土局提交了《改变土地用途申请书》《关于<海南中和国际城项目>改变土地用途问题的申请》，请求将A-1-3地块的土地性质变更为商业商务用地。海口市国土局于同年12月5日复函中和公司称，“来文要求将涉案宗地土地用途由工业用地变更为商业商务用地。根据2015年出台的《海南省建设用地使用权统一交易管理办法》的要求，在符合城市规划的条件下，你司可报请市政府依法收回土地，并按照有关规定重新组织土地供应。”同年12月23日、27日，中和公司向海口市政府提交申请，请求将第001708号地块由工业用地变更为商业商务用地，以保证A-1-3地块项目建设的整体性。

2017年3月20日，海口保税区土管局主持召开专家评审会，审议中和公司提交的“中和国际城”项目的规划设计方案。同年7月31日，该局主持召开海南中和国际城一期报建方案专家评审会，形成《<海南中和国际城一期报建方案专家评审会>会议纪要》。

2017年1月3日，海口市国土局下达了海土资龙华字〔2017〕42号《闲置土地调查通知书》，对第001708号地块进行闲置调查，同时也对A-1-3地块中的第001433号地块一并进行闲置调查。同年4月28日，海口市国土局向海口市规划局征询涉案土地规划报建情况。海口市规划局于同年5月9日复函海口市国土局：未找到报建记录，用地属海口保税区管委会管理范围，建议征询保税区意见。同年5月15日，海口市国土局向海口保税区管委会去函了解第001708号地块及第001433号地块自2004年6月30日发证之日起中和公司申请规划报建及批准情况。同年5月25日，海口保税区管委会函复海口市国土局，内容如下：“一、2011年1月该司向我委申请调整《海南中和制药工业园区项目》修建性详细规划，我委于2011年按程序完成批复。二、2014年11月该司向市规划局申请调整城西片区A-1-3地块控制性详细规划，经市政府专题会议研究决定，原则同意市规划局启动A-1-3地块控规局部调整程序。2016年12月市规划局完成A-1-3地块控规的调整及备案。三、2017年3月该司向我委申请海南中和国际城建设项目规划许可，2017年3月20日我委组织召开专家评审会，要求该司按专家意见修改方案，并按规划完善土地变性手续后再申请规划报建。”同年9月15日，海口市国土局就土地闲置组织召开听证会。同年10月23日，海口保税区管委会征询了解海南和信堂药厂的用地面积、开工竣工时间。同年11月3日，海口保税区管委会就上述问题向海口市国土局进行了函复。

2017年11月6日，海口市国土局与中和公司签订了《国有建设用地延长动工开发期限协议》，协议将A-1-3地块中的第001433号地块的动工开发时间变更为2018年3月25日前，竣工日期变更为2020年3月25日。

2017年11月10日，海口市国土局就第001708号地块的闲置处置意见向海口市政府进行请示。2018年1月3日，海口市政府作出33号收地决定。同年1月10日，海口市国土局作出对第001708号宗地注销登记的通知。同年1月29日，海口市国土局将33号收地决定及注销登记的通知一并送达中和公司。

海口市政府在33号收地决定中同时告知了中和公司的复议及诉讼权利。2018年3月29日，省政府受理了中和公司的复议申请。同年4月2日，省政府向中和公司送达了《行政复议受理通知书》。同年4月10日，海口市政府针对中和公司的复议申请，向省政府提交了《行政复议答复书》。同年12月28日，省政府作出144号复议决定，并于2019年1月14日送达中和公司。中和公司不服，遂提起本案诉讼。

一审认为，本案争议焦点为海口市政府作出的33号收地决定及省政府作出的144号复议决定是否合法。

一、涉案土地的闲置期间及造成涉案土地闲置的原因。

（一）自2004年7月16日中和公司取得第001708号土地证至2012年9月5日海口市城西片区控规公布期间。2004年2月15日，海口市政府市长办公会议在《研究协调南海大道汽车交易一条街项目建设问题》中议定：“今后南海大道不符合汽车交易一条街规划的项目一律不批，现有的项目与规划不相符的要逐步调整，请规划局另拟调整方案，待政府专题研究”。为了配合海口市政府的该政策，海口市国土局将第001708号地块从初始宗地中分割出来，海口市政府于2004年7月16日向中和公司核发了第001708号土地证，用途登记为工业用地。依据《海南省闲置土地认定和处置规定》，第001708号地块的动工开发日期应为2005年7月16日。

中和公司取得土地证后，自2004年12月起，先后数次就“中和广场”项目进行报建，期间因政府未出台南海大道片区的控制性详细规划和修建性详细规划，第001708号地块的规划指标一直未明确，“中和广场”项目报建也始终未获规划部门批准，因此，不具备动工开发的基本条件。2012年9月5日，海口市规划局公布《城西控规》，将A-1-3地块（含第001708号地块和第001433号地块）用地性质规划为商住用地，至此第001708号地块规划条件不明确的问题才消除。上述情形符合《闲置土地处置办法》第八条第三款和第六款规定的情形，属于政府原因造成无法动工。另外，《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条第（三）项规定，“有下列情形之一的，可以认定为政府或者政府有关部门原因（以下统称政府原因）造成土地闲置：……（三）因国家和地方出台相关政策，需要对约定或者规定的规划和建设条件进行修改或者政策内容影响土地开发，导致无法动工开发的；……”依据上述规定，应认定造成2004年7月16日至2012年9月5日期间第001708号地块的闲置为政府原因。

自2012年9月5日至2016年10月28日期间。依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》所规定的动工开发日期的认定标准，2012年9月5日，海口市城西片区包括A-1-3地块在内的控制性详细规划出台，涉案的第001708号土地证项下宗地的动工开发日期应认定为2013年9月5日，2015年9月5日为动工开发期满两年截止日。

第001708号地块自发证时，证载土地用途一直为工业用地，因2012年9月5日出台的控规与该地用途不一致，造成无法报建。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项“因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的”的情形，属政府原因造成土地无法动工开发。2014年3月28日，中和公司向海口市规划局申请规划调整，将用地性质由商住用地调整为商服用地。海口市规划局经研究，建议将涉案所在的A-1-3地块启动控规局部修改，并于2015年11月10日向海口市政府请示。至2016年10月28日，经海口市政府批准后，海口市规划局完成A-1-3地块控规局部调整，将涉案土地的规划用地性质由商住用地修改为商业商务用地，出台了《海口市城西片区控制性详细规划分图图则（修改后）》。依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号通知）第二条第（二）项“由于土地使用权人提出调整规划、建筑设计方案等自身原因导致规划部门对其报建申请不予以受理、不予以批准的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。但规划部门受理申请至不予批准决定作出的期间不计入土地闲置时间”的规定，自海口市规划局受理中和公司的调整规划申请到海口市政府作出批准的该期间，不计入土地闲置时间。

此外，依据修改后的城西控规，2016年11月10日、12月2日，中和公司向海口市国土局申请将A-1-3地块的土地性质变更为商业商务用地。海口市国土局于同年12月5日答复中和公司可报请海口市政府依法收回土地，并按照有关规定重新组织土地供应。同年的12月23日、12月27日，中和公司向海口市政府提交申请，请求将第001708号地块由工业用地变更为商业商务用地，以保证A-1-3地块项目建设的整体性。2017年1月3日，海口市国土局启动了涉案土地的闲置调查。

综上，造成涉案土地的闲置系政府原因。

二、城西片区控规出台的时间认定。

在海口市国土局提交海口市政府的《关于海南中和（集团）有限公司海口国用（2004）第001708号宗地闲置认定意见的请示》中，列明包括涉案的A-1-3地块在内的城西片区控制性详细规划于2011年10月获批，但海口市政府并未就此举证。本案证据显示，海口市规划局于2012年9月5日在海口市规划网发布了《城西控规》，该发布日期应视为公开的告知、送达，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，2012年9月5日应视为城西片区控规出台时间。

3城西片区控规出台后，中和公司未申请办理土地用途变更手续的问题。

2012年9月5日，政府控规将第001708号地块规划为商住用地，造成证载用途与规划用地性质不一致，导致项目无法动工，根据前述的法律规定，属于政府原因造成土地闲置。在政府原因造成涉案土地闲置的情况下，应由国土部门按照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，与中和公司协商处置涉案土地，包括调整土地用途、规划条件。制定和出台城西片区控规是由海口市政府作出的行政行为，其所产生的影响和后果不能由行政相对人中和公司承担责任。《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定，“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请”；《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定，“土地用途变更必须先经过规划部门同意后，才能向土地部门申请变更”。根据上述规定，无论是变更规划条件，还是变更土地用途，用地单位都必须先经过海口市规划局同意，再向海口市国土局申请改变土地用途。结合查明的第001708号地块的调控规过程及2016年10月28日所在城西片区控规修改的事实，海口市国土局所提出的“2011年10月片区控规批复后，中和公司就可以申请办理土地用地变更手续，但直到2016年11月中和公司才首次申请。未能办理改变用途手续不应认定为政府原因”的结论是错误的，也不符合上述法律规定的程序要求和政府相关工作的实际情况。另外，中和公司是否及时申请土地用途变更，也不应作为本案中海口市政府无偿收回涉案土地的依据。

综上所述，海口市政府所作出的33号收地决定，对涉案土地闲置原因查明事实不清，适用法律错误，导致作出涉案土地闲置原因的错误认定；省政府作出的144号复议决定支持了海口市政府所作出的33号收地决定，同样属于认定事实不清、适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（六）项的规定，判决：一、撤销海口市政府作出的33号收地决定；二、撤销省政府作出的144号复议决定。案件受理费50元，由海口市政府、省政府负担。

海口市政府上诉称，一、一审认定事实错误。2002年9月18日签订的《海口保税区土地使用转让合同》已明确了包括第001708号地块在内的107307.62平方米土地的用地规划条件（容积率1.5、建筑密度35%、绿地率35%），一审关于第001708号地块规划指标在海口市城西片区控制性详细规划批准前不明确的事实认定错误。另外，海口市政府2004年2月15日《研究协调南海大道汽车交易一条街项目建设问题》的会议纪要中“今后南海大道不符合汽车交易一条街的要逐步调整”的要求，是要求按汽车交易一条街的规划申请报建，并非不允许报建，中和公司完全可以按该要求进行报建，但其实际是于2017年3月才申请报建，早已超过了两年的动工开发期限。二、第001708号地块闲置属企业自身原因。（一）中和公司申请规划调整的行为不应阻却其正常报建开发建设的义务。中和公司于2004年7月16日取得第001708号土地证，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条关于核发土地使用权证之日起一年为动工开发日期的规定，第001708号地块的动工开发日期为2005年7月15日。该地所属片区控规于2011年10月经海口市政府批准通过后，中和公司于2014年至2015年多次申请调整A-1-3地块规划用途及用地指标，直至2016年10月完成局部调整，海口市政府依法调整第001708号地块规划的行为依法不应当视为政府原因。另外，24号通知规定，由于土地使用权人提出调整规划、建筑设计方案等自身原因，导致规划部门对其报建申请不予受理，不予以批准的不作为政府原因造成土地闲置进行处置；但规划部门受理申请至不予批准决定作出的期间不计入土地闲置时间。本案中，中和公司并未在2011年10月城西片区控规通过后、在申请调整规划的过程中进行报建，且申请规划调整也系公司自身行为，不适用上述不计入土地闲置时间的规定。在现有规划指标可以报建开发的情况下，即使按照一审认定的动工开发期限2013年9月5日，中和公司一直到2017年3月才第一次申请报建，已超过了两年的开发期限。（二）中和公司申请变更土地用途的时间也已超过了两年的动工开发期限。第001708号地块所属城西片区控规于2011年10月批准通过后，虽然土地的规划用途与登记用途不一致，但是土地用途变更系中和公司依法应当积极申请的行为，其在控规通过后一直未进行报建，也未及时办理土地用途变更手续，迟延开发土地的事实明显。三、海口市政府作出33号收地决定的程序合法，中和公司和一审判决对此均无异议。综上，第001708号地块系中和公司自身原因导致闲置的事实清楚、证据充分，一审判决认定事实错误，请求撤销一审判决，改判驳回中和公司的诉讼请求。

中和公司答辩称，一、海口市政府关于第001708号地块在中和公司取得第001708号土地证时规划指标明确及具备开发条件的理由不成立。（一）该宗地并非单独取得，而是受让取得的第001082号土地证项下土地的一部分，后因海口市政府决定在××道的总体规划而由初始宗地中分割出来，被纳入海口市城市总体规划范围。但南海大道片区的控制性详细规划、修建性详细规划和汽车交易一条街的规划一直没有出台，造成该地因规划条件不明确而不具备开发条件，并导致中和公司的多次报建未获批准。至2012年9月5日《城西控规》出台，第001708号地块用地规划条件不明确的问题才得以解决。上述情形符合《闲置土地处置办法》第八条第三款、第六款和《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条的规定，属于政府原因导致土地闲置。（二）南海大道汽车交易一条街规划至今未出台，海口市政府上诉所称可以按该规划报建的理由没有事实根据。另外，中和公司自2004年12月起数次申请报建“中和广场”项目，并非海口市政府所称的直至2017年3月才申请报建。二、海口市政府认为《城西控规》已于2011年10月经批准通过，中和公司直到2017年3月才报建，属自身原因导致的土地闲置，该意见没有事实和法律依据。（一）《城西控规》由海口市规划局于2012年9月5日在其官网公布，中和公司无从知道其内部批准日期是否为2011年10月，海口市政府亦未举证证明。而且，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，海口市政府在海口市规划局官网主动公开该控规才符合法律规定，故2012年9月5日应视为上述规划出台时间。（二）海口市政府关于中和公司申请调整规划系自身行为、不适用“规划部门受理申请至不予批准决定作出的期间不计入土地闲置时间”的规定的意见没有法律依据。1.《城西控规》将第001708号地块规划为商住用地，造成登记用途与规划不一致，符合《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项“因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途规划和建设条件开发的”所规定的政府原因造成土地无法动工开发情形，且至今尚未解决，该控规制定期间属于《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条规定的可以扣除期间。2.在土地证登记用途与规划不符的情况下，第001708号地块的规划条件实际不明确，中和公司根本无法正常报建和开发建设。3.中和公司申请规划调整虽系自身行为，但根本原因是政府出台的规划造成了涉案土地登记用途与规划不一致，故从2014年3月28日海口市规划局受理中和公司的规划调整申请到2016年10月28日海口市政府批准局部规划调整期间，属于政府审批期间，不应计入土地闲置时间。（三）海口市政府关于中和公司在城西片区控规通过后远超两年动工开发期限申请变更土地用途而导致土地闲置的意见不成立。1.海口市政府在未征求中和公司意见的情况下，单方出台城西片区控规，导致需要申请规划调整、土地用途变更，此后果和影响亦应由政府负责消除。2.海口市政府强调中和公司未及时申请变更土地用途，意指中和公司无开发意愿，但是中和公司始终为开发土地积极作为，先筹建设计了“海南中和国际城”项目，后于2014年3月向海口市保税区和海口市政府申请变更土地性质和规划调整，并于2014年4月启动工程勘察并形成报告、2015年3月签订工程施工合同、2017年6月取得保税区企业固定资产投资项目（一期）备案，此足以证明中和公司对土地始终具有强烈的开发意愿。海口市政府最终批准同意调整规划，亦是对中和公司具有开发意愿的认可。另外，海口市政府批准了规划调整，中和公司也已按调整后的规划条件重新申请办理用地手续、为继续开发积极准备，此后不久海口市政府作出无偿收回土地使用权的决定，违背了信赖保护原则。（四）第001708号地块系规划调整的政府原因导致不能按证载用途进行开发，不属于《闲置土地处置办法》第十四条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条规定的无偿收回土地使用权的情形，而中和公司是否及时申请规划或土地用途调整，均不是本案争议焦点，更不应是可以无偿收回土地使用权的依据，故海口市政府作出的33号收地决定认定事实不清、适用法律错误，应予以撤销。三、根据24号通知的规定，海口市政府认定土地闲置满两年并作出33号收地决定，同样没有事实和法律依据。第001708号地块至少存在两个政府原因造成闲置的时间阶段：一是2004年7月16日至2012年9月5日，因规划条件不明确造成无法动工开发期间；二是2014年3月28日至2016年10月28日，中和公司申请规划调整和海口市政府审批期间。2012年9月5日新规划出台后，第001708号地块规划条件不明确的问题得以消除，而海口市政府并未根据上述通知的规定，及时与中和公司协商签订补充协议或者重新签订土地使用权有偿使用合同约定新的动工开发日期，因此应以政府原因第一次消除自2012年9月5日起算一年即2013年9月5日，作为该地新的动工开发日期，至2015年9月5日未动工才能认定超过动工期限满两年。而2015年9月5日仍然处于政府原因导致土地闲置的另一时间段，即2014年3月28日至2016年10月28日，这一期间系中和公司申请规划调整、海口市政府予以审批期间，所以即使依法顺延至2015年9月5日，第001708号地块仍然因政府原因无法动工开发，最终直至2016年10月28日海口市政府批准规划调整，政府原因才第二次消除。之后，海口市政府仍然未与中和公司签订补充协议或者重新签订土地使用权有偿使用合同约定新的动工开发日期，因此涉案土地动工开发日期，根据24号通知第一条第（二）项“政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满一年为新的动工开发日期，签订补充协议或者重新签订土地使用权有偿使用合同，约定新的动工开发日期的除外”的规定，最终应以2016年10月28日起算一年，即2017年10月28日作为动工开发期限，如果此后仍未动工开发，至2019年10月28日才能构成土地闲置满两年。因此，海口市政府作出33号收地决定未考虑政府原因造成土地闲置，认定事实明显错误。综上，海口市政府作出33号收地决定及省政府作出144号复议决定均认定事实不清、适用法律错误，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回海口市政府的上诉请求。

省政府未提交书面答辩意见，其于二审询问时答辩称，中和公司于2004年取得土地证后未申请报建，其土地证一直抵押给银行做贷款使用，闲置原因在企业。省政府书面审理后作出144号复议决定，认定事实清楚、适用法律正确，请求撤销一审判决。

一审期间双方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，一审认定A-1-3地块的范围包括了第001433号地块和第001708号地块的事实不准确，事实是A-1-3地块不包括第001708号地块中的A-1-6地块（面积3009平方米，该地自《城西控规》确定以来至今一直配套规划为停车场用地），本院对该事实予以纠正，并对一审查明的其他事实予以确认。本院另查明：一、2017年7月31日，海口市国土局作出《闲置土地认定书》（海土资存处字〔2017〕406号），以第001708号地块存在超过动工开发期限满两年未动工开发的情况为由，告知中和公司现认定该宗地为闲置土地，并将按闲置土地处置的有关规定进行处置。二、2018年1月3日，海口市国土局作出《关于海南中和（集团）有限公司名下海口市国用（2004）第001708号闲置土地处置的告知函》，告知海口银谷典当有限责任公司拟采取无偿收回方式对涉案土地进行处置，并于同月8日送达。2018年1月8日，海口市国土局又作出《关于抄送〈收回国有建设用地使用权决定书〉的函》，将33号收地决定抄送给海口银谷典当有限公司，并于同月22日送达。

本院认为，本案系无偿收回国有土地使用权的行政争议，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》第二条第一款、第十四条第（二）项及《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条、第六条、第二十九条的规定，国有建设用地使用权人超过土地动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地为闲置土地，行政机关可以无偿收回闲置土地使用权的前提条件是超过土地动工开发日期满二年未动工开发，且非因不可抗力或者政府原因造成动工开发迟延。本案审查的是海口市政府作出33号收地决定和省政府作出144号复议决定行政行为的合法性，由于第001708号地块自2004年7月16日被重新登记至中和公司名下至今未进行开发建设已构成闲置土地，且中和公司对两被诉行政行为程序的合法性不持异议，本案的争议焦点主要是闲置时间的起算问题及土地闲置原因。

关于闲置时间的起算问题。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条的规定，国有建设用地动工开发日期按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的日期或实际交付土地、核发土地使用权证的日期予以认定。现实中，导致土地闲置的政府原因或不可抗力原因出现的时间和期间不外乎以下三种情形：一是出现时间和期间全部在土地动工开发日期之前，二是出现时间在土地动工开发日期之前、期间跨越动工开发日期，三是出现时间和期间均在土地动工开发日期之后。如果属于第一、二种情形，由于政府原因或不可抗力导致土地开发前期准备工作无法进行，从保护土地使用权人权益的角度出发，应在上述原因消除后顺延动工开发日期，但此情形不属于重新确定动工开发日期；如果属于第三种情形，由于土地动工开发准备期间属企业自身耽误的时间，从公平的角度出发，不存在顺延动工开发日期的问题，更不存在重新确定动工开发日期的问题。本案中，因海口市政府2004年2月15日决定实施南海大道汽车交易一条街规划建设，第001708号地块被从中和公司所持第001082号土地证项下土地中分割出来，并于2004年7月16日以工业用地用途再次单独登记至该公司名下，由于行政机关未就该地重新签订土地出让合同，应参照上述《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条“实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期”的规定，认定该地的动工开发日期为2005年7月16日，闲置时间亦应从该日起算。因此，中和公司关于从政府原因消除之日重新确认土地动工开发日期的答辩理由缺乏法律依据，本院不予支持。

关于涉案土地的闲置原因。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项、《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条第（二）项均规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改造成不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的用途、规划和建设条件开发的，属政府原因造成土地闲置；《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条规定，因政府原因造成土地闲置，有确定的起讫时间的，可以扣除政府原因造成的土地闲置时间。24号通知第二条第（二）项规定，“（二）关于规划原因。由于土地使用权人提出调整规划、建筑设计方案等自身原因导致规划部门对其报建申请不予以受理、不予以批准的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。但规划部门受理申请至不予批准决定作出的期间不计入土地闲置时间。”本案中，第001708号地块的规划自土地重新登记发证后至2017年7月31日海口市国土局作出《闲置土地认定书》期间先后有两次调整：一、2012年9月5日制定《城西控规》。海口市政府先于2004年2月15日决定实施南海大道汽车交易一条街规划建设，后于2012年9月5日出台《城西控规》将第001708号地块由工业用地调整为商住（停车场）用地，中和公司在调整期间内的三次报建未被批准的事实证明规划问题已影响了土地开发建设，故根据《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条第（二）项、第十四条的规定，涉案土地该期间内的闲置属政府原因所致，该期间应从闲置时间中予以扣除。而且，由于此次规划调整期间涵盖了土地登记时间，其相应的动工开发日期应顺延至2013年9月5日。二、2016年10月28日《城西控规》完成局部修改。在顺延后的动工开发日期2013年9月5日至2016年10月28日期间，第001708号地块规划条件已经明确，中和公司在此情形下本应申请调整土地用途和进行项目设计、报建，可该公司为追求利益最大化，自2014年3月28日起持续申请调整土地用途和建设指标等规划条件，如主管部门不予批准，根据24号通知第二条第（二）项的规定，至2015年9月4日该地则因闲置满两年且属企业自身原因而符合无偿收回使用权的条件，但事实上海口市政府最终又批准了中和公司的规划调整申请，故再根据24号通知第二条第（二）项的规定，自中和公司提出调整申请（2014年3月28日）至最终完成规划调整（2016年10月28日）的期间应从闲置期间内予以扣除。另外，在《城西控规》完成局部修改后，第001708号地块土地用途已由登记的工业用地调整为商业商务（停车场）用地，该地仍因土地用途与规划不符而不能动工开发建设，自中和公司于2016年11月10日提出变更土地用途申请起至批准土地用途变更之前，土地闲置仍属可以扣除的政府原因所致。综上分析，自第001708号地块动工开发日期2005年7月16日之日起至海口市国土局2017年7月31日作出《闲置土地认定书》之日止的土地闲置期间内，属于政府原因导致土地闲置期间有2004年7月16日至2013年9月5日、2014年3月28日至2017年7月31日，属于企业自身原因导致土地闲置期间为2013年9月5日至2014年3月27日，扣除政府原因导致的闲置期间，中和公司自身原因导致土地闲置的时间不足7个月，并不符合前述法律法规规定的可以无偿收回土地使用权的条件。因此，海口市政府作出无偿收回土地使用权的33号收地决定，属认定事实不清、适用法律和处理结果错误；省政府作出144号复议决定予以维持，亦属认定事实不清、适用法律和案件处理结果错误；一审判决将两决定予以撤销，适用法律和案件处理结果并无不当。

海口市政府上诉主张第001708号地块在登记发证时已具备开发条件。本院认为，根据查明事实，第001708号地块分割前的用地条件确实明确，但该地之所以被分割是由于海口市政府决定实施南海大道汽车交易一条街规划建设，而该府在2004年2月15日议定上述规划建设时仅明确了规划方向，迟至2012年9月5日才公布了土地所属片区的《城西控规》，故不能以分割前的用地条件明确而认定颁证时具备开发条件。而且，中和公司2004年12月、2005年5月、2008年6月向海口保税区土管局申请“中和广场”项目的三次报建未被批准，亦可反证土地因规划原因未能开发的事实。因此，海口市政府的该上诉理由不成立。

海口市政府另上诉主张中和公司在《城西控规》于2011年10月批准通过后未及时报建和迟延申请调整土地用途。本院认为，关于《城西控规》的批准通过时间，海口市政府一、二审均强调是2011年10月，但一直未能提供证据支持其主张，而中和公司提供的海口市规划局的官网截屏却显示《城西控规》的公布时间是2012年9月5日，故一审以2012年9月5日作为《城西控规》出台时间并无不当。至于中和公司在《城西控规》公布后再申请调整土地规划指标行为的性质、迟延申请调整土地用途和此阶段土地闲置原因的问题，如前文所分析，不再赘述。因此，海口市政府的该上诉理由亦不能全部成立。

综上，海口市政府作出33号收地决定和省政府作出144号复议决定均认定事实不清、适用法律和处理结果错误，应予撤销；一审判决虽裁判理由不当，但认定基本事实清楚、适用法律和案件处理结果正确，应予维持；海口市政府的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人海口市人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判 长  王　华

审判 员  黄胜敏

审判 员  刘　利

 

二○一九年十二月十九日

法官助理  李励云

书 记 员  王菊青