最高法院案例 ：规划的编制、审批以及修改是否具有可诉性？
【裁判要点】
行政规划是指行政主体为实现特定的行政目标而对未来一定时期内拟采取的方法、步骤和措施依法做出的具有约束力的设计与规划。行政规划种类繁多，效力各有不同。某一规划和规划行为是否可诉或可复议，依赖于该规划和规划行为是否针对特定人，并对该特定人的权利义务直接产生影响。以城乡规划为例，根据《城乡规划法》的规定，城乡规划包括编制、审批、实施、修改等不同环节，依据《城乡规划法》作出的行政处罚、行政许可等具体实施行为，属于可诉或可复议的具体行政行为；给当事人造成损失的，应当依法给予补偿或者赔偿。城乡规划的修改行为，如果给被许可人或者利害关系人合法权益造成损失，亦可请求补偿。但就规划的编制、审批以及修改而言，因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，因此具有抽象行政行为的特征，不能直接对其提起诉讼或申请复议。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申1313号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）广德县骨外科医院，住所地安徽省广德县桃州镇西关街7号。
法定代表人刘阳春，该院院长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。
法定代表人李国英，该省人民政府省长。
再审申请人广德县骨外科医院（以下简称广德医院）因诉安徽省人民政府（以下简称安徽省政府）规划行政复议一案，不服安徽省高级人民法院（2016）皖行终746号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员刘京川参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
安徽省合肥市中级人民法院一审查明：2015年11月30日，广德医院向安徽省政府邮寄行政复议申请，2015年12月20日广德医院收到广德县人民政府（以下简称广德县政府）行政复议答辩书。安徽省政府收到申请后因案件情况复杂，于2016年1月29日作出延期审理通知书，2016年2月26日，安徽省政府作出皖行复〔2015〕352号《驳回行政复议申请决定书》，认为广德医院提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，不属于行政复议受案范围，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定驳回了申请人的行政复议申请，并于2016年3月4日交邮。
安徽省合肥市中级人民法院一审认为：广德县县城总体规划是根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）的规定处于正在修编中，且编制后需报上一级人民政府批准才能生效。广德医院认为广德县政府变更其迁建项目用地(宗地编号：D4—13地块1号)规划的行为并不存在，其为此向安徽省政府申请行政复议既无事实依据，更不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条之规定，不属于可以复议事项，安徽省政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定作出驳回行政复议申请决定并无不当。广德医院的诉讼请求不予支持。另安徽省政府于2015年11月30日收到复议申请，2016年2月26日作出决定，3月4日交邮确有不当，予以指出，今后工作中应予改正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出（2016）皖01行初36号行政判决，驳回广德医院的诉讼请求。
广德医院不服，提起上诉。
安徽省高级人民法院除确认一审判决认定的案件事实外，另查明，《广德县县城总体规划(2014-2030)》由广德县政府制作，报宣城市人民政府审批，宣城市人民政府于2016年2月4日作出了《关于广德县县城总体规划的批复》。
安徽省高级人民法院二审认为：根据《城市规划编制办法》(建设部令146号)第三条及第七条的规定，城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一，分为总体规划和详细规划两个阶段。……从上述规定看，城市总体规划是城市规划编制工作的第一阶段，属政府协调城市空间布局的公共政策。因此，本案中，《广德县县城总体规划(2014-2030)》虽已经宣城市人民政府批准生效，但该总体规划属社会公共政策，并非针对广德医院作出的具体行政行为。该总体规划的内容可能会涉及相关区域用地规划的变化，但并不直接产生变更广德医院迁建项目用地规划的法律后果。因此，广德医院有关该总体规划修改了其迁建项目用地规划并侵犯其合法权益的上诉理由不能成立，安徽省政府驳回其行政复议申请正确。一审判决驳回其诉讼请求并无不当。广德医院的上诉理由不能成立，依法应不予支持。据此判决驳回上诉，维持原判。
广德医院向本院申请再审称:一审和二审判决认定事实的主要证据不足，适用法律、法规错误；审判人员审理本案存在徇私舞弊、枉法裁判的行为；一审判决捏造证据，违反法律规定的诉讼程序，影响公正审判。请求：1.撤销一审和二审判决；2.判决安徽省政府作出的皖行复〔2015〕352号《驳回行政复议申请决定书》行政行为违法，责令安徽省政府重新作出行政复议决定；3.判决安徽省政府承担一审和二审诉讼费用。
本院认为：再审申请人广德医院因认为广德县政府编制的《广德县县城总体规划（2014-2030）》修改了广德医院迁建项目用地规划，向安徽省政府申请行政复议，请求确认广德县政府修改涉案地块用地规划的行政行为违法并予以撤销，安徽省政府以该申请不属于行政复议范围为由作出了驳回其复议申请的决定。故本案的核心争议在于，再审申请人提出的行政复议申请是否属于行政复议范围。对此本院认为，行政规划是指行政主体为实现特定的行政目标而对未来一定时期内拟采取的方法、步骤和措施依法做出的具有约束力的设计与规划。行政规划种类繁多，效力各有不同。某一规划和规划行为是否可诉或可复议，依赖于该规划和规划行为是否针对特定人，并对该特定人的权利义务直接产生影响。以城乡规划为例，根据《城乡规划法》的规定，城乡规划包括编制、审批、实施、修改等不同环节，依据《城乡规划法》作出的行政处罚、行政许可等具体实施行为，属于可诉或可复议的具体行政行为；给当事人造成损失的，应当依法给予补偿或者赔偿。城乡规划的修改行为，如果给被许可人或者利害关系人合法权益造成损失，亦可请求补偿。但就规划的编制、审批以及修改而言，因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，因此具有抽象行政行为的特征，不能直接对其提起诉讼或申请复议。本案中，广德县政府编制的广德县县城总体规划就属此类情形。该总体规划的内容可能会涉及有关区域用地规划的变化，但该行为并非针对再审申请人作出的具体行政行为，不属于行政复议范围。安徽省政府驳回再审申请人的复议申请，结果并无不当。一审和二审法院分别判决驳回再审申请人的诉讼请求与驳回上诉，亦无不妥。再审申请人如认为城乡规划的修改给其合法权益造成损失，可依照《城乡规划法》第五十条的规定另行主张补偿。再审申请人主张原审审判人员徇私舞弊、枉法裁判、捏造证据等，因缺乏证据支持，本院不予采信；其主张一审法院违反法律规定的诉讼程序，因本案判决结果并无不当，因此亦不构成《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第五项规定的再审事由。
综上，再审申请人广德医院的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人广德县骨外科医院的再审申请。
审 判 长 李广宇
审 判 员 阎 巍
审 判 员 刘京川
二〇一七年九月十二日
法官助理 骆芳菲
书 记 员 张 兰